Le pouvoir de recommandation en équité du Médiateur de la République est inscrit dans la loi du 3 janvier 1973 modifiée (article 9). C’est la seule autorité indépendante disposant, par la loi, de ce pouvoir de recommandation en équité. Il arrive cependant que l’administration refuse la solution en équité proposée par le Médiateur de la République. C’est notamment le cas de l’administration fiscale, qui reste parfois peu ouverte à la dimension individuelle de certaines situations appelant une solution en équité.
Le droit peut être défini comme un ensemble de normes ou de règles appliquées au moyen de voies d’exécution ou de contraintes.
L’équité, pour sa part, n’est que la référence à l’ordre des valeurs telles que des valeurs abstraites de caractère moral, notamment la valeur de justice.
Très différents voire théoriquement opposés l’un à l’autre, l’équité n’est pourtant pas étrangère au droit, lequel va naviguer entre les deux formules latines bien connues :
- “Dura lex, sed lex” : la loi même si elle est dure doit s’appliquer, et il faut s’en tenir là.
- “Summun jus, summum injura” : le droit peut être l’injustice suprême et le juge doit donc tenir compte de l’équité.
Et de fait le droit administratif tient compte, de plus en plus, de considérations d’équité.
Dans le même temps, le juge administratif qui contrôle les décisions de l’administration ne statue qu’en droit et jamais en équité, essentiellement parce que la prise en compte de l’équité supposerait un contrôle en opportunité des actes administratifs et donc un empiètement inconstitutionnel sur les pouvoirs de l’exécutif.
L’administration ne va donc pas répondre de ses décisions devant le Médiateur, au regard de l’équité, lorsqu’elle est en situation de compétence liée, parce qu’elle considère :
1°) que la déclinaison, au plan individuel, de la norme de droit qui n’est pas inéquitable, par définition, ne peut elle-même être inéquitable ;
2) que son fonctionnement doit écarter toute incertitude, liée à des considérations d’équité, en raison du contrôle juridictionnel auquel elle est soumise en cas de litige.
Pourtant, même si personne ne contexte la prise en compte de l’équité dans l’élaboration de la norme de droit (ainsi le pouvoir de proposition de réformes du Médiateur, souvent étroitement lié à la notion d’équité en est l’illustration) ni la nécessité du contrôle juridictionnel de l’administration, cela n’autorise pas pour autant l’administration à ignorer les dispositions de l’article 9 qui vise des situations individuelles inéquitables auxquelles les requérants sont confrontés.
« …lorsque l’application de dispositions législatives ou réglementaires aboutit à une iniquité, il peut (l e Médiateur) recommander à l’organisme mis en cause toute solution permettant de régler en équité la situation du requérant ».
Ainsi, le législateur lui-même, a-t-il reconnu des situations où l’application de la règle de droit peut engendrer des inéquités dans certains cas particuliers, et il a chargé le Médiateur de les corriger en proposant une recommandation en équité. Cela est très clair, et la loi ne comporte à cet égard aucune restriction ou limitation.
Par ailleurs, les préventions exposées par l’administration ne paraissent pas fondées, dans le principe, parce qu’elles se situent par rapport aux pouvoirs institutionnels traditionnels (législatif, exécutif, judiciaire), alors que l’institution du Médiateur constitue un pouvoir indépendant et original dans notre ordonnancement juridique.
A cet égard, le Garde des Sceaux, Monsieur René PLEVEN, avaient prévenu les parlementaires en 1973 :
« Nous tentons la greffe d’un organe nouveau … C’est une institution juridique originale dans notre droit public et différente des schémas auxquels nous sommes habitués …Nous avons soigneusement veillé à ce que le Médiateur complète et prolonge l’action des organes de contrôles existants – juridictions et Parlement -, sans entrer en concurrence ou faire double emploi avec eux».
Et en 1976, le Rapporteur du projet de loi au Sénat, Monsieur Pierre SCHIELE a expliqué ainsi l’introduction de la notion d’équité : « l’article 9 actuel (avant la modification du 24.12.1976) est incomplet ; dans certains cas en effet, si l’administration a agi d’une manière inéquitable, c’est en application de textes législatifs ou réglementaires qui ne lui laissent aucune liberté d’action. En agissant différemment, elle se serait exposée à être sanctionnée par le juge administratif. Dans cette situation que le droit administratif qualifie de « compétence liée », il importe de permette au Médiateur de la République de proposer une solution réglant en équité et non en droit la situation du requérant ».
Il semble donc que Messieurs PLEVEN et SCHIELE aient tout dit sur la question : il n’y a pas d’opposition entre la situation de compétence liée dans laquelle se trouve souvent l’administration et le pouvoir de recommandation dont dispose le Médiateur de la République, depuis 1976.
L’administration doit répondre aux recommandations en équité du Médiateur, sauf à ignorer la volonté express du législateur exprimée par l’article 9.
Alors, comment aider l’administration à prendre une décision individuelle en équité lorsque la règle de droit la place en situation de compétence liée?
C’est tout l’intérêt des critères du principe d’équité, retenus par Paul LEGATTE.
En effet, ils constituent à la fois une grille de lecture et d’analyse, d’autocensure nécessaire, pour l’action en équité du Médiateur cela afin d’éviter l’arbitraire d’une part, et ne pas gêner l’action de l’administration d’autre part mais aussi un référentiel pour l’administration afin d’évaluer les conséquences inéquitables de l’application de la norme de droit à l’individu, et la guider pour décider du correctif à apporter et dégager sa responsabilité, par exemple, envers les organes de contrôle (inspection des finances, Cour des comptes), lesquels n’ont pas à interférer dans les solutions retenues en équité, à la suite de recommandations du Médiateur de la République.
Les critères du principe d’équité définis par Paul LEGATTE constituent à la fois une grille d’analyse pour l’action en équité du Médiateur de la République et aussi un référentiel à l’action de l’administration au regard à la fois de la norme juridique et de sa responsabilité lors de contrôles.
1 - En premier lieu, dans le cadre de son action en équité le Médiateur de la République, s’autocensure en se fixant des règles strictes, ayant pour but d’éviter l’arbitraire d’une part, et de ne pas gêner l’action de l’administration, d’autre part.
Ainsi, avant de faire une recommandation en équité, le Médiateur s’assure :
- que la décision ou le comportement administratif ont effectivement des conséquences inéquitables justifiant son action ;
- que la situation d’iniquité n’a pas été clairement prévue et acceptée par le législateur ou le Gouvernement ; la situation individuelle doit être ainsi exceptionnelle et les conséquences inéquitables se sont produites fortuitement ;
- que la mesure destinée à compenser l’iniquité qu’il propose est conforme à l’esprit de la loi et qu’elle est possible ; la mesure proposée doit pouvoir être appliquée concrètement et son coût éventuel doit être supportable pour la collectivité publique concernée.
Pour respecter l’Etat de droit, le Médiateur de la République veille à ce que la solution qu’il préconise ;
- respecte l’esprit de la loi dont il demande, pour le cas qu’il signale, qu’elle fasse l’objet d’un correctif ;
- ne porte pas atteinte aux droits acquis par des tiers ;
De plus, il invite l’autorité administrative à viser sa demande de telle sorte :
- que la nouvelle décision ne créée pas de précédent (aucune solution en équité ne saurait constituer un précèdent, dans la mesure où saisi de situations individuelles, le Médiateur de la République ne connaît, par principe, jamais deux cas parfaitement semblables) ;
– et que la responsabilité morale de cette nouvelle décision soit transférée de l’administration au Médiateur (pour que le Médiateur de la République puisse endosser la responsabilité morale de la nouvelle décision aux lieu et place de l’administrateur).
2 - En second lieu, on observe que le maniement de l’équité ne se fait pas contre l’administration. Bien au contraire, ces critères, outre une grille de lecture et d’analyse pour l’action en équité du Médiateur de la République, constituent aussi une aide pour l’administration comme référentiel à l’action de l’administration au regard de la loi de manière à dégager sa responsabilité, par exemple envers les organes de contrôle (Cour des comptes, Inspection des Finances).
Il convient à cet égard d’insister sur l’importance de cet aspect des critères retenus par Paul LEGATTE comme référentiel pour l’administration. En effet, à défaut, l’action en équité à une situation individuelle est vidée de son sens. Le refus par l’administration d’examiner une situation en équité ou encore une appréciation différente d’un de ces critères par l’administration entraîne une situation de blocage, dès lors qu’il n’y a pas de recours possible à l’action en équité (ni juge ni ministre de tutelle).
Si l’administration ne considère pas ces critères comme un référentiel elle peut ainsi vider de son sens toute recommandation en équité. De ce point de vue, force est de constater l’importance majeure du concept de transfert de responsabilité et du caractère exceptionnel de la décision.
Il semble au Médiateur de la République que l’administration ne saurait lui refuser d’examiner les litiges exceptionnels et particuliers en invoquant l’obligation à laquelle elle est tenue d’appliquer les textes à la lettre.
